庄闲和游戏-关于全域土地综合整治标准体系建设的思考

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　　本文在回顾土地整治领域标准化建设发展历程、分析全域土地综合整治标准体系建设总体考虑的基础上，按照“功能序列全过程规范、专业门类全系统覆盖”的思路，初步提出标准体系框架，并构建包含基础通用、调查评价、空间优化与规划设计、权属调整与权益维护、实施管理、工程技术、监测评价与管护、数据库与信息化等在内的八个子体系。

　　王威,田玉福,周伟,杜亚敏.关于全域土地综合整治标准体系建设的思考[J].中国土地,2026(3):15-18.

　　党的二十届四中全会审议通过的《中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，提出“稳步开展全域土地综合整治”。尽管全域土地综合整治领域的重要政策文件已印发，其关键业务环节标准也被列入自然资源标准制修订计划，但当前全域土地综合整治标准化、规范化建设仍显不足。因此，亟须加强其标准体系建设，明确标准建设方向，引领标准落地实施，推动相关工作规范有序开展。

　　全域土地综合整治是土地整治、土地综合整治的拓展和延伸，起源于土地开发整理，是回应时代诉求而形成的新形态。其标准化建设紧跟事业发展而发展，可以概括为三个阶段。

　　探索起步阶段（1998—2010年）：为土地开发整理事业奠定技术基础。1998年1月，原国土资源部土地整理中心成立，为全国土地开发整理提供了技术支撑。2000年10月，围绕土地开发整理的核心环节，土地开发整理规划编制规程、项目规划设计规范、项目验收规程编制出台。2005年，原国土资源部联合财政部发布土地开发整理项目预算定额标准，规范资金使用。为适应农用地管理由“数量管控”向“数量与质量并重”的转变，我国发布了农用地分等、定级、估价规程，为全国范围耕地质量监管、价格统筹管理提供了服务保障。

　　为适应土地开发整理项目资金直达和层层比例分账的新形势，2005年7月，原国土资源部启动省级土地开发整理工程建设标准的编制工作。此后，部省土地整理机构相继合作开展了土地开发整理项目可行性研究报告编制规程、项目验收规程、项目监理规范等标准预研究与编制等工作。

　　规范完善阶段（2011—2018年）：适应土地整治规范化管理开展标准研究。“十二五”起步阶段，我国颁布《全国土地整治规划（2011—2015年）》，开展土地整治重大工程、土地整治“示范省”建设工作，土地整治从以补充耕地为主要目标逐步过渡到协同推进建设性保护耕地、提高耕地产能、改善生态环境等多目标。此阶段，土地整治标准在基础调查、市县规划、信息编码、项目制图、施工监理、权属调整、工程质量检验、项目验收等关键环节为项目提供了全流程技术指引。此外，在这一阶段，新版农用地分等、定级、估价规程出台，高标准农田建设相关标准发布，规范建设用地整理的土地复垦方案编制、质量控制标准也相继颁布。

　　系统综合阶段（2019年至今）：为适应全域全要素治理事业需求持续开展标准化建设。2018年，自然资源部成立，开始履行“两统一”职责。2019年12月，全域土地综合整治试点起步。为贯彻全域土地综合整治技术标准体系建设相关决策部署，自然资源部持续开展了标准研究。随后，《全域土地综合整治实施指南（试行）》发布，全域土地综合整治基础调查技术规范、实施方案编制规程、成效评估规程、验收规程等关键环节标准被列入自然资源标准制修订计划。随着实践与理论的不断深化，全域土地综合整治标准化建设向好发展。

　　深度融合自然资源标准体系全链条。笔者认为，为强化全域土地综合整治标准体系与自然资源标准体系的对标衔接，可借鉴设立全域土地综合整治的调查评价、空间优化与规划设计、权属调整与权益维护等子体系；同时，充分吸纳自然资源领域可借鉴、可适配的成熟标准，统筹衔接调查监测、规划管控、用途管制、生态修复、资产权益等关键环节；此外，还应与时俱进地开展标准整合、转化、修订、废止等工作，以适应新形势、新要求。

　　标准化对象从土地扩展到国土空间全要素。全域土地综合整治是落实“两统一”职责、统筹多领域项目的空间治理平台。笔者认为，既要规范全域土地综合整治实施方案编制、成效评估等关键环节，以及农用地整治、建设用地整理、生态保护修复、历史文化遗产保护、产业导入等主要内容，也要统筹发改、水利、农业、海洋、林草、住建、环保、交通等部门的项目实施。同时，结合相关领域标准化情况，应充分运用相关领域项目规划设计、工程造价、验收评估等成熟标准开展工作，并联合制定项目选址、规划用地等自然资源要素保障标准，以适应全要素治理形势。

　　协同发展国标、行标、地标、团标。在市场机制深度参与、地方空间治理需求主导的背景下，全域土地综合整治模式不再“千篇一律”。尽管部分省份出台了项目实施方案编制指南、潜力调查技术规程、项目可行性研究报告编制规范等地方标准，但全域土地综合整治领域地方标准和团体标准建设仍显不足。笔者认为，为贯彻“部级指导”、“省级完善相关技术规范，指导市、县依法依规组织实施”以及《国家标准化发展纲要》提出的“大力发展团体标准”等要求，可在加快关键环节国家标准、行业标准制修订的同时，鼓励研制预算定额、工程建设、历史文化遗产保护、特色产业导入等地方标准和团体标准。

　　笔者建议，应依据《标准体系构建原则和要求》（GB/T13016—2018）相关原则，确保“功能序列全过程规范、专业门类全系统覆盖”，兼顾新形势、新业务、新技术要求，开展全域土地综合整治标准体系设计。其体系框架结构可设八个子体系，具体内容如下。

　　基础通用。“基础通用”子体系具有普遍指导意义，能统领全域土地综合整治领域内的工作标准，包含全域土地综合整治通则、术语、实施指南、技术导则等内容。

　　“基础通用”子体系是标准化建设推进的“总纲领”，突出通用性与前瞻性，其核心价值在于破解术语不统一、流程不规范、标准不衔接等问题，提供共性技术支撑与机制遵循。这有助于明确全域土地综合整治的核心内涵、边界范围、基本原则、通用技术等，确保各类标准在标准体系框架内有序推进。

　　调查评价。“调查评价”子体系旨在规范实施方案编制前期调查分析的原则、程序、成果要求、技术运用，包括基础调查技术标准、潜力调查评价规范、前期风险评估规程等内容。

　　“调查评价”子体系的标准建设要面向内业、外业调查，夯实标准规范，尤其要重点面向几个方面：宜耕后备资源开发、耕地功能恢复、耕地质量提升、高标准农田建设等农用地整治；村庄整治、城镇低效建设用地再开发、低效工业用地整治等建设用地整理；河流湖泊、林地、草地、湿地、海岸带海岛、地质灾害等生态保护修复；历史文化遗产保护、公共基础设施建设、产业导入等。除确定空间规划资料、基础地理资料调查分析的方式方法与流程机制外，该子体系建设还应结合违法用地、已批用地核查、生态环境分区管控、地灾防控、公益林及河湖管理等工作，开展全域全要素数据统筹和全维度分析，以夯实项目科学实施基础。标准化建设应更多关注多源数据一体化应用与集成，以打破传统调查标准碎片化运用的局限。

　　空间优化与规划设计。“空间优化与规划设计”子体系旨在规范全域土地综合整治空间优化的原则、条件、程序，强化项目规划设计与总体规划、详细规划的衔接。

　　其中，在空间优化方面，应科学测算农业、城镇、生态空间布局优化的用地标准与管控规模，规范空间优化流程，并结合农用地整治、建设用地整理、特色产业导入等项目落地完善总体规划、详细规划，助力规划动态维护；在项目规划设计方面，应细化工程、生态、农艺等不同类型项目的规划设计标准及相关要求，研发包括宜耕后备资源开发、耕地功能恢复、旱改水、多田套合、林耕置换等项目规划设计的技术参数、材料标准、施工要求，并参照林业、水利、农业、交通等相关成熟标准开展项目规划设计。此外，应结合地域自然条件与资源禀赋，推行差异化、生态化、数字化、智能化的项目规划设计模式，提升规划设计的落地性与科学性。

　　权属调整与权益维护。权属调整与权益维护事关国家、农村集体、农民等多方利益。“权属调整与权益维护”子体系标准化建设应兼顾效率与公平。

　　其中，权属调整标准化建设应完善低效工业用地、林地草地、采矿用地权属调查及调整相关程序，明确调查、测量、登记等操作流程与细则，明确权属调整的范围、原则、程序与方法。同时，结合最新政策，应规范集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股联营，宅基地使用权转让、赠与、互换、入股，以及土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等各类权属的调整流程，完善权属调整的公示、听证、备案、登记程序。

　　权益维护标准化建设应着重规范农民参与机制与利益保障机制，确保农民在权属调整、规划设计、工程实施等全过程中知情权、参与权、表达权、监督权的履行；规范土地增值收益分配标准与流程，建立兼顾国家、农村集体、农民的增值收益共享机制，重点保障农民的合法权益，防范利益分配纠纷；同时，补充权属纠纷调解处理规范与流程，建立明确的纠纷解决机制。

　　实施管理。“实施管理”子体系标准化建设应包括全域土地综合整治项目管理规范、适应性管理规范、施工监理规范、验收规程等。

　　其中，在项目管理方面，应规范全域土地综合整治的资金来源、组织申报、竣工验收、实施监管、后续管护等原则流程方法；在适应性管理规范方面，应参考相关领域适应性管理技术标准，重点研究全域土地综合整治实施方案的调整内容与程序，开展子项目合理性、市场变化、灾害损毁等不确定性因素分析处置和全过程动态监测及其方案调整效果评价等研究，并作出相应规定；在施工监理方面，除明确传统土地平整、灌溉排水、田间道路等工程模式和工程建设要求外，还有必要衔接农业、水利、环保等领域相关施工监理标准，形成全域土地综合整治施工监理程序、规则与安排；在验收规程方面，则应针对单个项目验收、部分验收、整体验收，规范验收责任主体、验收程序方法等，以保障项目实施效果。

　　工程技术。“工程技术”子体系标准化建设应从传统的工程施工技术转向工程技术与农艺、生态技术相结合的复合标准体系，进而实现多技术融合，促进整治工程与生态环境的协同共生。各地可因地制宜设置相关工程技术标准，加强新技术、新材料、新工艺的推广应用，推动整治工程向生态化、精细化、高效化、智能化转型。

　　其中，在农用地整治方面，应开展宜耕后备资源开发、耕地功能恢复、耕地质量提升等生态化、绿色化技术标准研发，支撑耕地数量保障、质量提升和生态增强；在建设用地整理方面，应完善低效工业用地再开发、城市更新、村庄拆旧复垦相关实施指南与技术规范，推广低碳、环保的拆旧复垦技术；在生态保护修复方面，应持续完善水土流失治理、农村面源污染防治等技术规范，明确技术路径、材料标准等；在历史文化遗产保护方面，应鼓励各地结合地域特色与资源禀赋，研发“京韵乡村”“沪派江南”“荆风楚韵”等特色村落建设以及历史文化保护工程技术标准。

　　监测评价与管护。“监测评价与管护”子体系是在全域土地综合整治过程中或实施后对国土空间、资源环境、经济社会等开展的分析和判断，包括全域土地综合整治年度核算评定标准、绩效目标评价规范、成效评估规范、建后管护指南等标准内容。其子体系标准化建设的重点是破解当前“重实施、轻监测、弱管护”的问题，推动整治成效持续发挥 。

　　其中，在过程监测方面，应研发工程质量监测技术规范、进度监测标准，明确监测指标、监测频率与预警阈值，并利用大数据、人工智能、云计算等技术，实现实时监测与动态分析；开展年度核算方法、指标体系、指标权重的标准化研究；通过标准化的绩效进度统计、核查结算，实现对工程项目的全过程绩效管控。在成效评价方面，应立足核心目标，构建多维评价指标体系，并因地制宜设置特色指标，细化各维度评价指标、评价方法与分级标准。在建后管护方面，应明确主体责任、管护内容与期限，完善管护技术流程、资金管理办法，推行数字化管护模式，并形成长效管护机制，确保项目长期发挥效益。

　　数据库与信息化。“数据库与信息化”子体系包括全域土地综合整治数据汇交规范、应用场景技术规范等。其标准化建设应以覆盖全域、全要素、全流程为目的，按照不同层级实现调查评价、规划设计、工程实施、监测管护等全流程数据的汇聚整合、关联管理和存储更新。

　　其中，在数据汇交规范方面，应开展数据质量控制、多源数据汇聚整合、数据安全管理等方面研究，明确数据优先级与使用规则，强化数据清洗、校验与安全管控；在应用场景技术规范方面，则应基于自然资源管理和国土空间规划“一张图”中的全域土地综合整治应用场景服务，实现数据汇交、查询统计、动态监测、成效评估、预警管控等功能集成，并明确数据衔接、调用关键节点，协调不同行业部门的项目数据按格式与流程规范深度融合。此外，还应推动生成式人工智能在子体系标准化建设中的应用研究，完善矢量数据资源开发的系统架构，提升数智化水平。

　　〔作者王威、杜亚敏供职于自然资源部国土整治中心，田玉福为自然资源部国土整治中心副总工程师，周伟为中国地质大学（北京）土地科学技术学院院长〕

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